INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Alitalia jako fiasko systemu kontroli pomocy publicznej?

Jakub Kociubiński, 2018-11-14
     

W czerwcu tego roku Komisja Europejska (KE) działając na podstawie skargi IAG, Adria i Ryanaira (później Włochy same zgłosiły pomoc) zdecydowała się wszcząć postepowanie wyjaśniające w sprawie możliwości udzielenia niedozwolonej pomocy państwa dla Alitalii. Jest to siódma sprawa dotycząca wsparcia przy użyciu publicznych środków dla flagowego włoskiego przewoźnika (sprawy C54/1996; C2/2005; C26/2008; N318/2002; N279/2004; N510/2008; SA.48171). Żadna inna linia lotnicza nie była beneficjentem tylu wysiłków pomocowych. Następny w kolejce pod względem liczby adresowanych do niego planów pomocowych Olympic, którego już dawno nie ma na rynku, otrzymał wsparcie dwa razy. Mimo wszystkich tych prób, które każdorazowo rzecz jasna wykorzystywały pieniądze podatników, przewoźnik dalej jest „pod kreską” i brak jest realistycznych perspektyw osiągniecia długoterminowej równowagi finansowej. Patrząc na tę sagę z udziałem Alitalii z perspektywy prawa pomocy publicznej pojawia się pytanie o skuteczność systemu, którego jednym z celów jest niedopuszczenie do sytuacji ciągłego pompowania publicznych pieniędzy w nierentowne przedsiębiorstwa.

 

Pierwotnie przedsiębiorstwo Alitalia – Linee Aeree Italiane powstało w 1947 roku i po liberalizacji sektora pod koniec lat dziewięćdziesiątych nie było w stanie poradzić sobie na rynku zmuszając władze włoskie do udzielania pomocy publicznej. Pierwsze dokapitalizowanie miało miejsce w 1997 roku (Dz. Urz. UE z 1997 r., L 322/44), następne w 2001 (Dz. Urz. UE z 2001 r., L 271/28 uchylona przez Sąd i wydana ponownie) a rok później KE zaaprobowała plan restrukturyzacji przedsiębiorstwa (powtórzone wcześniejsze rozstrzygnięcie Dz. Urz. z 2002 r., C 239/2).

 

Kiedy uruchamiane były wspomniane środki pomocowe nie istniały jeszcze żadne wytyczne dotyczące pomocy w transporcie lotniczym ani wytyczne dotyczące pomocy ratunkowej i restrukturyzacyjnej. Pomoc oceniana była bezpośrednio na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c TFUE (wtedy był to art. 87 TWE). Przepis stanowi, że „Za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana (…) pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem”. Takie ogólne sformułowanie umożliwia Komisji Europejskiej w zasadzie dowolne decydowanie w kwestii dopuszczalności wsparcia. Z resztą owa ogólnikowość przepisu, która powodowała, że jego stosowanie było zupełnie nieprzewidywalne jest jednym z powodów, dlaczego w kolejnych latach powstała seria wytycznych określająca i konkretyzująca zasady jego stosowania. Wytyczne same w sobie nie tworzą praw i obowiązków, nie są bezpośrednio źródłem prawa, natomiast określają w jaki sposób (wskazując przesłanki, warunki etc.) Komisja będzie stosować ów przepis. Stanowią więc pewne samozobowiązanie instytucji wydającej.

 

Natomiast jak zostało wspomniane pierwsze trzy wysiłki pomocowe adresowane do Alitalii było oceniane bezpośrednio na podstawie przepisu traktatowego i zostały zaaprobowane. Ostatecznie nie pomogło to przewoźnikowi i w 2004 roku wymagał on kolejnego pilnego wsparcia. Tym razem ramy prawne dla oceny pomocy były już inne. W 2004 r. zostały wydane Wytyczne dotyczące pomocy ratunkowej i restrukturyzacyjnej (tzw. Wytyczne R&R). Konkretyzowały one zasady przyznawania wsparcia dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej uzależniając ją od przedstawienia KE do zaaprobowania planu restrukturyzacji. Po raz pierwszy wprowadzono również tzw. zasadę „pierwszy i ostatni raz”. Oznacza ona, że przedsiębiorstwo może otrzymywać pomoc ratunkową i restrukturyzacyjną tylko raz na dziesięć lat. Alitalia otrzymała wprawdzie wsparcie kilka lat wcześniej, ale ponieważ prawo co do zasady nie działa wstecz to w momencie wejścia w życie Wytycznych R&R przewoźnik rozpoczynał z czystą kartą.

 

Plan restrukturyzacyjny, który został zaaprobowany w 2004 r. okazał się zupełnie nierealistyczny już po czterech latach. To pokazuje pewien szerszy problem związany ze stosowaniem prognoz na potrzeby podejmowania rozstrzygnięć z zakresu regulacji rynku: Nie ulega kwestii, że każde przewidywanie przyszłych wydarzeń będzie z definicji niepewne. Istnieje bardzo wiele prac z zakresu ekonomii wskazujących na dużą dynamikę branży i jej podatność na skutki wydarzeń losowych jak np. zamachy z 11 września czy też takich, które skutkują wzrostem cen paliwa jak np. wojna w Zatoce w 2003 roku. Oczywiście nie ma realnej możliwości uwzględnienia ich w bazowym scenariuszu kontrfaktycznym, ale patrząc na nieudane wysiłki pomocowe kończące się upadkiem linii (Olympic, Cyprus Airways, Malev) podstawowym problemem nie były żadne szczególne wydarzenia losowe. Z perspektywy już zakończonych spraw można skonkludować, że oryginalne założenia planu były nierealistyczne, bo zostały negatywnie zweryfikowane w rzeczywistości. Problemem jednak jest to jak oceniać ową realistyczność w sposób prewencyjny i na tej podstawie podjąć decyzję czy zatwierdzić, czy też zakazać pomocy publicznej. Rzecz jasna będą pewne brzegowe przypadki absolutnie nierealistycznych założeń, ale co do zasady w naukach ekonomicznych rzadko będzie istnieć konsensus dotyczący szans czy prawdopodobieństwa określonej trajektorii rozwoju przedsiębiorstwa.

 

Poza tym ocenianie prawdopodobieństwa wystąpienia określonych wydarzeń, rozwoju sytuacji na rynku i na tej podstawie podejmowanie decyzji regulacyjnych ma zasadnicze ograniczenie: Przykładowo, jeżeli przyjmie się jako podstawę rozstrzygnięcia ekspertyzę mówiącą, że istnieje 80% prawdopodobieństwa jakiejś sytuacji, czyli, że osiem na dziesięć razy wystąpi, to w praktyce weryfikacji tego dokona się tylko raz. Jeżeli podejmie się decyzje pozytywną dopuszczająca pomoc publiczną a ów zakładany scenariusz nie nastąpi to nie będzie żadnej innej możliwości sprawdzenia jak byłoby w dziewięciu identycznych sytuacjach (taki krok i tak były bezcelowy). Natomiast jeśli podejmie się decyzję negatywną to w ogóle nie dokona się weryfikacji wspomnianego prawdopodobieństwa. W związku z tym decyzja dotycząca zatwierdzenia pomocy ratunkowej i restrukturyzacyjnej zawsze będzie związana z pewnym ryzykiem. Regulator, w tym wypadku Komisja Europejska, staje przed dylematem czy dopuścić wsparcie licząc się z możliwością, że nic z tego nie wyjdzie vide Malev czy Cyprus czy wydać decyzje negatywną co równać się będzie zakończeniu działalności przewoźnika (i wtedy np. nie byłoby już LOT-u, TAP czy Austrian). Przywoływana wcześniej zasada „pierwszy i ostatni raz” stanowi więc mechanizm mający na celu minimalizowanie tego ryzyka, dlatego że analizy ekonomiczne mogą być sprzeczne, niejednoznaczne i regulator będzie musiał zawsze arbitralnie zdecydować, które wykorzystać. Zasada „pierwszy i ostatni raz” stanowi więc czynnik odpowiadający za dające się zauważyć łagodne podejście KE do pomocy ratunkowej i restrukturyzacyjnej, bo w przypadku braku powodzenia planu pomocowego istnieje proceduralnie szczelna gwarancja, że kolejnego wsparcia już nie będzie.

 

Właśnie ten scenariusz zmaterializował się w 2008 roku w odniesieniu do Alitalii. Rząd włoski postanowił dokapitalizować przewoźnika (formalnie to była pożyczka, ale na nierynkowo korzystnych warunkach spłaty) sumą 300 mln EUR. W decyzji dotyczącej tego środka KE (Dz. Urz. UE z 2009 r., L 52/3) zdecydowała o niezgodności pomocy w związku z pogwałceniem przywoływanej zasady „pierwszy i ostatni raz”. W takim wypadku zgodność z ową zasadą jest rozstrzygająca. Jest to czysto formalne, można powiedzieć, zero-jedynkowe kryterium. Nie ma znaczenia czy pomoc realistycznie pomoże firmie wyjść na prostą, co normalnie bierze się pod uwagę w przypadku badania pomocy. Konieczność zwrotu pomocy skutkowała ostatecznie ogłoszeniem bankructwa.

 

W ty miejscu historia „starej” Alitalii uległa zakończeniu. Gdyby patrzeć na tę sprawę pod kątem stosowania wytycznych R&R to od strony prawnej jest ona identyczna z pozostałymi postępowaniami zakończonymi decyzjami negatywnymi – Malev, Cyprus Airways i Estonian: Najpierw zaakceptowany plan restrukturyzacyjny, który nie został wykonany i potem ostatecznie niedopuszczalna pomoc doraźna z naruszeniem zasady „pierwszy i ostatni raz”.

 

Powstała w tym samym nowym roku „nowa” Alitalia - Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A. jest przedsiębiorstwem należącym do konsorcjum CAI - Compagnia Aerea Italiana, której udziałowcami są Intesa Sanpaolo, Poste Italiane i UniCredit. W 2014 r. 49% udziałów nabył Etihad, a CAI zachował 51% i tym samym kontrolę nad przewoźnikiem. „Nowa” Alitalia jest więc faktycznie nowym podmiotem, który przejął wprawdzie znaczną część majątku i markę firmy (której marketingowa wartość jest dyskusyjna), ale ma inną strukturę własności i przez to analizując jej działalność w kontekście prawa pomocy publicznej poprzednie programy pomocowe nie mogą być uwzględniane. Choć więc od strony percepcji pasażerów występuje ciągłość działalności przewoźnika, stosowana jest ta sama nazwa, te same malowanie samolotów etc. to formalnie rzecz biorąc Alitalia przed 2008 i po 2008 roku to są dwa odrębne podmioty.

 

Źródłem najnowszego, toczącego się obecnie, postepowania dotyczącego pomocy publicznej dla Alitalii jest udzielona w maju 2017 roku przez rząd włoski pożyczka w łącznej wysokości 900 mln EUR. Deklarowanym powodem zastosowania środka było utrzymanie płynności finansowej przewoźnika i zapewnienie kontynuacji operacji zwłaszcza realizacji obsługi tras objętych obowiązkiem użyteczności publicznej (Misure urgenti per assicurare la continuità del servizio svolto da Alitalia S.p.A, Official Journal 2/5/2017 n. 100).

 

W piśmie o wszczęciu postepowania (sprawa SA.48171) Komisja Europejska dokonała wstępnej oceny środka jako uzasadnienia dla przeprowadzenia pełnego badania. Uwzględniając niekwestionowana przez nikogo trudna sytuację przewoźnika, ocena wsparcia dokonywana jest pod kątem zgodności z pochodzącymi z 2014 r. Wytycznymi dotyczącymi pomocy ratunkowej i restrukturyzacyjnej (Dz. Urz. UE z 2014 r., C 249/1), które zastąpiły wytyczne pochodzące z 2004 roku, według których dokonywana była ostatecznie nieskuteczna pomoc dla „starej” Alitalii. Stwierdzając, że choć „stara” Alitalia otrzymała w 2008 r. pomoc, to ponieważ nie zachodzi ciągłość między nią a „nową” liną, KE uznała, że zasada „pierwszy i ostatni raz” nie została naruszona co pozwala przejść dalej do zasadniczego etapu oceny środka pomocowego.

 

Komisja oceniając wsparcie bada czy środek przyczynia się do „(…) osiągnięcia dobrze zdefiniowanego celu leżącego we wspólnym interesie: środek pomocy państwa musi być ukierunkowany na osiągnięcie celu leżącego we wspólnym interesie zgodnie z art. 107 ust. 3 Traktatu”. Badając tę przesłankę KE przywołała pkt 44 tych samych wytycznych mówiący, że pomoc będzie dopuszczalna w szczególności, jeśli „istnieje ryzyko przerwania świadczenia ważnej usługi, którą trudno jest zastąpić i w przypadku której konkurentom trudno byłoby zacząć ją świadczyć”. W tym miejscu pojawia się pytanie czy rzeczywiście usługi świadczone przez Alitalia są aż tak ważne, że powyższa przesłanka jest spełniona. Patrząc na ogólną konkurencyjność rynku, w szczególności konkurencyjne warunki na obsługiwanych przez włoskiego przewoźnika trasach można mieć wątpliwości (inna będzie sytuacji w przypadku połączeń krajowych i tych międzynarodowych), natomiast na tym etapie KE stwierdziła, że bez dokładniejszych badań nie można jednoznacznie rozstrzygnąć wypełnienia tej przesłanki.

 

W dalszej kolejności KE bada tzw. odpowiedniość środka, która oznacza, że „środek pomocy nie zostanie uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym, jeśli osiągnięcie tego samego celu umożliwiają inne, mniej zakłócające środki”. Rząd włoski przyznał, że wsparcie posłużyło utrzymaniu płynności finansowej przedsiębiorstwa przynajmniej w założeniu do momentu przygotowania planu i przeprowadzenia operacji sprzedaży przewoźnika. Tymczasem plan likwidacji nie został przygotowany, przez co KE wstępnie stwierdziła, ze naruszony został pkt 55 Wytycznych R&R, który stanowi „państwa członkowskie muszą zobowiązać się do przedstawienia Komisji w terminie nie dłuższym niż sześć miesięcy od zatwierdzenia środka pomocy na ratowanie lub – w przypadku pomocy, która nie została zgłoszona – w terminie nie dłuższym niż sześć miesięcy od wypłacenia beneficjentowi pierwszej transzy (…) planu likwidacji określającego w uzasadniony sposób działania prowadzące do likwidacji beneficjenta w rozsądnych ramach czasowych bez dalszej pomocy”.

 

Kolejnym etapem jest ocena proporcjonalności środka określonej w Wytycznych R&R jako wymóg, że „(…) pomoc nie może przekraczać minimalnej kwoty niezbędnej do osiągnięcia celu leżącego we wspólnym interesie”. Te same wytyczne precyzją, że „Pomoc na ratowanie musi być ograniczona do kwoty niezbędnej do utrzymania działalności beneficjenta przez sześć miesięcy (…) Wszelka pomoc przewyższająca wynik tych obliczeń zostanie zatwierdzona jedynie pod warunkiem że jest należycie uzasadniona w planie płynności określającym potrzeby beneficjenta związane z płynnością na nadchodzących sześć miesięcy”. Odnosząc się do tych wymogów KE stwierdziła, że po pierwsze przedstawiony plan nie wypełnia wymogów określonych w załączniku do Wytycznych R&R a poza tym nie wykazały jak kwota pomocy ma się do kosztów przedsiębiorstwa przez co nie ma możliwości oceny spełnienia powyższej przesłanki.

 

Na podstawie powyżej oceny, która ma charakter wstępny, KE stwierdziła, że istnieją poważne powody, żeby sądzić, że pomoc udzielona Alitalii jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym i w związku z tym zdecydowała się rozpocząć postępowanie. Na podstawie wstępnej analizy można spodziewać się negatywnej decyzji, ale tę wstępną ocenę należy traktować z pewną ostrożnością. Jeżeli jednak zapadnie negatywna decyzja ze zwrotem pomocy funkcjonowanie Alitalii w obecnym kształcie najprawdopodobniej ulegnie zakończeniu. Nie oznacza to jednak, że marka Alitalia na pewno zniknie z rynku, dlatego, że jeżeli znajdzie się chętny inwestor, to formalnie rzecz biorąc nic nie stoi na przeszkodzie, żeby powtórzyć manewr zastosowany w 2008 roku. Wówczas, jeżeli firma popadnie później w tarapaty, ocena pomocy zacznie się od zera. Oczywiście nikt chyba nie twierdzi, że cała sytuacja z Alitalią jest dobra dla rynku konsumentów i pieniędzy podatników, ale zasadniczym czynnikiem odpowiadającym za powszechne mniemanie, że linia od dwóch dekad jest na państwowej kroplówce jest fakt, że utrzymana została ciągłość marki podczas gdy macierzyste przedsiębiorstwa ulegały zmianie. Gdyby zupełnie teoretycznie przyjąć, że zamiast ciągłości doszłoby do rebrandingu firmy to dzisiaj mówilibyśmy o dwóch upadłych liniach tylko w czasie przeszłym. Wówczas nikt nie mówiłby, że system kontroli pomocy publicznej zawiódł, bo niedopuszczalna pomoc prowadziłaby do negatywnych decyzji i upadku nierentownych przewoźników. Dlatego jeżeli ktoś uważa, że marka Alitalia warta jest zachowania i przejęcie „masy upadłościowej” samo w sobie nie będzie naruszać reguł pomocy publicznej i ograniczeń kontroli i własności, to możliwe jest zachowanie ciągłości przewoźnika i w scenariuszu negatywnym za kilka lat kolejne problemy z pomocą publiczną.

 

 

dr hab. Jakub Kociubiński

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

Tagi:

Alitalia | Finanse | Komisja Europejska | pomoc publiczna


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony