INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Sonda

Czy rozbudowa lotniska w Radomiu jest właściwym rozwiązaniem problemów infrastrukturalnych w aglomeracji warszawskiej?

Tak, jestem przekonany, że to dobry pomysł

Trudno powiedzieć, czas pokaże

Mam poważne wątpliwości, zabrakło głębszych analiz i konsultacji z przewoźnikami

Nie, to fatalny pomysł z punktu widzenia przewoźników i pasażerów

Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Rozmowy PRTL.pl


ROZMOWA PRTL.pl

Anna Jakubczyk, 2018-01-23
     

Władze włoskie wprowadziły system dający priorytetowy dostęp do portu Malpensa w oparciu o wolumen obsługiwanego ruchu pasażerskiego. Wydawać by się mogło, że klucz był prosty i niedyskryminacyjny, bo oparty o obiektywne i łatwo mierzalne kryterium. Tymczasem okazało się, że tylko Alitalia wypełniała tę przesłankę, była to więc jedyna linia, która mogła skorzystać z preferencyjnych warunków – mówi dr hab. Jakub Kociubiński z Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego w rozmowie z Anną Jakubczyk z PRTL.pl

 

Anna Jakubczyk: Jaka jest geneza i przyczyny wprowadzenia instytucji administracyjnego podziału ruchu lotniczego przewidzianej w Rozporządzeniu 1008/2008 w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Unii Europejskiej?

 

Jakub Kociubiński: Choć sama Komisja Europejska niejednokrotnie wskazywała, że obok „lotnisk-widm”, na które nikt nie chce latać, wiodące porty lotnicze borykają się z problemem kongestii, samo rozporządzenie 1008/2008 w motywie czternastym zawiera jedynie dosyć ogólnikową formułę, mówiącą, że wskazane jest, żeby wspomniany podział dawał państwom członkowskim możliwości reagowania na nagłe problemy wynikające z okoliczności, których nie można było przewidzieć lub których nie można było uniknąć, a znacznie utrudniające z technicznego lub praktycznego punktu widzenia wykonywanie przewozów lotniczych.

 

Taka ogólnikowość jest zrozumiała, bo doświadczenia ostatnich lat pokazują, że ten środek był stosowany jedynie incydentalnie. Dlatego owego podziału raczej nie można traktować jako odpowiedź na istniejący wcześniej, konkretny problem, który wymuszałby nagłe działania prawodawcy, tylko jako swego rodzaju „furtka” umożliwiająca reakcję na problemy mogące pojawić się w przyszłości. Z resztą potwierdzenie właśnie takiego postrzegania owego instrumentu prawnego znajduje się w przywoływanym motywie do rozporządzenia 1008/2008 gdzie wyraźnie powiedziano, że podział ma stanowić reakcję na wydarzenia nagłe i nieprzewidziane.

 

Jakie zasady powinny być zastosowane do administracyjnego podziału ruchu? Co się zmieniło w stosunku do wcześniejszych przepisów?

 

Wymogi stawiane kryteriom podziału ruchu sformułowane w rozporządzeniu 1008/2008 są dosyć ogólnikowe. Po pierwsze każdy mechanizm musi być zgodny z ogólnymi zasadami niedyskryminacji, proporcjonalności i przejrzystości. Te zasady mają charakter naczelny w prawie Unii Europejskiej i stanowią pewne ogólne kryterium kontrolujące dla wszystkich środków wydawanych na podstawie prawa unijnego.

 

Dalej, podział może być dokonany między portami obsługującymi to samo miasto lub tę samą konurbację. Tutaj chciałbym zaznaczyć, że wcześniejsze rozporządzenie 2408/92, które zostało zastąpione przez obecne 1008/2008, o którym mowa teraz, posługiwało się pojęciem „system portów lotniczych”. Według starych zasad, podziału można było dokonać tylko w ramach systemu. To samo starsze rozporządzenie zawierało załącznik zawierający listę systemów. Było ich osiem, między innymi Frankfurt, Paryż, Rzym czy Londyn a lista była zamknięta. I to jednoznacznie załatwiało sprawę między jakimi portami taki podział mógł zostać dokonany.

 

Obecnie zrezygnowano z zamkniętej kategorii systemu portów i unijny prawodawca zdecydował się wprowadzić zestaw przesłanek, które muszą wypełnić porty obsługujące jedno miasto lub konurbację, żeby można było dokonać między nimi podziału. Porty musza dysponować infrastrukturą transportową umożliwiającą dotarcie do nich w ciągu maksymalnie półtorej godziny; musza być połączone z danym miastem lub konurbacją za pomocą częstych i sprawnych usług transportu zbiorowego i wreszcie nie mogą ograniczać przewoźnikom w zbyt dużym stopniu możliwości prowadzenia działalności zarobkowej.

 

Jak powinien przebiegać proces decyzyjny?

 

Procedura jest generalnie dwuetapowa. Na początku państwo chcące wprowadzić taki podział musi dokonać konsultacji z zainteresowanymi stronami. Samo rozporządzenie nie precyzuje ani formy konsultacji, ani nie definiuje wszystkich zainteresowanych stron wskazując jedynie, że są to w szczególności przewoźnicy i porty lotnicze, także tutaj sama organizacja procesu pozostawiona jest państwom członkowskim. Chociaż nie można powiedzieć, że sposób przeprowadzenia konsultacji jest zupełnie bez znaczenia. Rzeczywiście konsultacje z samej swojej istoty oznaczają, że ten, kto je prowadzi nie musi uwzględnić zgłoszonych uwag, natomiast wymagane jest zastosowanie takiego mechanizmu, który umożliwia wszystkim stronom przedstawienie swojego stanowiska. Niedopełnienie tego wymogu może być potraktowane jako brak formalny przy późniejszej ocenie podziału.

 

Drugi etap przebiega przed Komisją Europejską. Państwo ma obowiązek poinformować Komisję o zamiarze wprowadzenia podziału. Następnie Komisja bada, czy zaproponowany mechanizm spełnia przesłanki sformułowane w rozporządzeniu 1008/2008 i w ciągu sześciu miesięcy podejmuje decyzję czy państwo może dokonać wspomnianego podziału. Rozporządzenie jednoznacznie wskazuje, że państwo nie może dokonać podziału nie czekając na rozstrzygnięcie Komisji. Także, choć inicjatywa wychodzi od państwa i to państwo musi wykazać spełnienie wszystkich standardów stawianych kryteriom podziału, ostateczną decyzję w tej sprawie podejmuje Komisja Europejska. Akurat w tej sprawie sposób sformułowania przepisu artykułu 19 ust. 3 rozporządzenia 1008/2008 nie pozostawia żadnych wątpliwości.

 

Czy kryteria podziału ruchu powinny mieć obiektywny charakter?

 

Rozporządzenie 1008/2008 samo nie wprowadza kryteriów, określa natomiast standardy jakie muszą spełniać kryteria proponowane przez państwa i wymóg obiektywności nie jest sformułowany wprost. Mówiąc o obiektywności kryteriów chodzi o taki sposób sformułowania, że kryteria daje się zastosować w sposób jednolity i powtarzalny. Czyli przede wszystkim wszelkiego rodzaju kryteria ilościowe oparte o jakieś twarde dane, na przykład masę startową maszyny czy liczbę miejsc dla pasażerów. Takie podejście do kryteriów nie pozostawia żadnej niepewności co do tego jaki będzie rezultat ich zastosowania w każdej kolejnej sytuacji. Czy takie kryteria mają w ogóle sens, to jest zupełnie osobna sprawa i tu wszystko zależy od tego co się wybierze, ale niezależnie od tego wielką zaletą takiego podejścia jest pewność prawa, czyli innymi słowy przewidywalność.

 

Natomiast nieobiektywne są kryteria bazujące na nieostrych pojęciach jak na przykład „odpowiedni”, „wystarczający” i tym podobne. W pewnych sytuacjach elastyczność i swoboda interpretacji jest niezbędna, chociaż tutaj chyba nie jest żadną wartością. W przypadku takich kryteriów ocena ich spełnienia jest kwestią interpretacji, która przy tak ogólnych pojęciach może być różna w bardzo podobnych sytuacjach w zależności od preferencji oceniającego.

 

Subiektywność nie zawsze musi być zła sama w sobie, natomiast powoduje zagrożenie arbitralności. To z kolei nie da się pogodzić z zasadą zakazu dyskryminacji i wymogiem przejrzystości. Czyli w sumie, można powiedzieć, że ogólne standardy stawiane kryteriom podziału faktycznie wymagają bazowania na obiektywnych kryteriach.

 

Czy da się wykazać jednoznacznie spełnienie wymogów i kryteriów podziału ruchu?

 

Ciężko jednoznacznie odpowiedzieć na to pytanie. Przede wszystkim dlatego, że ów podział stosowany był niezwykle rzadko, a wszystkie dotychczasowe rozstrzygnięcia zapadły pod rządami już nieobowiązujących przepisów, więc jest mało punktów odniesienia. Na pewno będzie można wskazać sytuacje brzegowe, kiedy wymogi zostały jednoznacznie spełnione albo niespełnione.

 

Na przykład, mówiąc o ocenie, które porty można objąć podziałem, to jeżeli nie będzie absolutnie żadnej możliwości dotarcia z miasta do portu lotniczego w ciągu dziewięćdziesięciu minut. Tu wracamy do kwestii obiektywności kryteriów podziału, bo przecież ocena, które porty mogą być objęte podziałem zależy od interpretacji takich nieostrych pojęć jak „częste i niezawodne” usługi transportu publicznego czy zakaz ograniczania możliwości działania w „zbyt dużym stopniu”. Jak częsty jest wystarczająco częsty albo jak duży jest zbyt duży? Odpowiedzi na takie pytania nie da się zamknąć w formie przepisu, jakiś „twardych” kryteriów, więc zawsze będzie pewien margines uznaniowości.

 

Natomiast jeśli chodzi o same kryteria podziału, to jak dotąd właściwie jedyna sytuacja, kiedy Komisja dała jednoznaczne zielone światło, mówiąc, że kryteria są całkowicie w porządku dotyczyła Paryża i przeniesienia na Le Bourget operacji samolotów mających poniżej dwudziestu pięciu miejsc. Czyli zastosowano czysto obiektywne kryterium, którego spełnienie można ocenić zero-jedynkowo.

 

Dlaczego model biznesowy nie może stanowić kryterium podziału ruchu?

 

Przede wszystkim nie jest jasne w jakiś sposób można byłoby przełożyć to na kryterium prawne. Przewoźnik niskokosztowy, przewoźnik sieciowy, linia regionalna to nie są kategorie prawne. Przecież, mówiąc nieco kolokwialnie, nie da się zastosować kategorii „tani bilet” czy coś tego typu, tym bardziej że to jest kwestia relatywna i wcale nie zawsze jest tani. Można się więc zastanawiać, chociaż to jest nieco absurdalne ćwiczenie, jak opisać tanią linię lotniczą za pomocą obiektywnych kryteriów: Mamy flotę składającą się z maszyn jednego typu, z jedna klasą w środku, siatkę point-to-point, mało operacji transferowych, ale już nie ich zupełny brak, brak darmowego jedzenia na pokładzie, brak programów lojalnościowych.

 

Przecież nawet przewoźnicy, których uznajemy za tanie linie lotnicze nie wypełniają wszystkich tych przesłanek. Czasami jest transfer, easyJet ma jakiś program lojalnościowy i tak dalej. I właściwie można tak mnożyć przesłanki, dodawać, odejmować i może skończyć się to tak, że tylko kilka linii lotniczych zostanie „złapanych”, na przykład przez „zupełny przypadek” największy przewoźnik niskokosztowy w danym porcie i wówczas podział okaże się jednoznacznie dyskryminacyjny. Tym bardziej, że dodatkowo pojawi się wówczas całkowicie zasadny zarzut arbitralności.

 

Czy przesłanki wprowadzenia administracyjnego podziału ruchu lotniczego mogą stanowić ukrytą dyskryminację?

 

Tak. Właśnie tak było w przypadku podziału pomiędzy porty w Mediolanie. Władze włoskie wprowadziły system dający priorytetowy dostęp do portu Malpensa w oparciu o wolumen obsługiwanego ruchu pasażerskiego. Wydawać by się mogło, że klucz był prosty i niedyskryminacyjny, bo oparty o obiektywne i łatwo mierzalne kryterium. Tymczasem okazało się, że tylko Alitalia wypełniała tę przesłankę, była to więc jedyna linia, która mogła skorzystać z preferencyjnych warunków.

 

Istnieje bardzo rozubudowana linia orzecznicza Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, gdzie stale pojawia się interpretacja, zgodnie z którą pozornie obiektywne i niedyskryminacyjne kryteria mogą się faktycznie okazać jednak dyskryminacyjne, jeśli tylko jedno przedsiębiorstwo będzie w sytuacji nieporównywalnej z innymi i środek dotknie go w większym stopniu. Trzeba podkreślić, że dyskryminacja to nie jest nierówne traktowanie jako takie. Dyskryminacją jest nierówne traktowanie w porównywalnych sytuacjach. Tutaj niestety nie ma prostej formuły dla dokonania tej oceny.

 

Problem także polega na tym, że różnice w sytuacji wyjściowej przewoźników, wynikające z siatki połączeń, struktury floty czy odsetka pasażerów transferowych i tym podobnych są na tyle duże, że w skutek podziału zawsze będą wygrani i przegrani. To będzie dotyczyć przede wszystkim sytuacji, gdyby podział miał dotknąć linie bezpośrednio ze sobą konkurujące, bo wtedy zawsze będzie można próbować dowodzić istnienia faktycznej dyskryminacji i do tego niespełnienia przesłanki zakazującej utrudniania w zbyt dużym stopniu prowadzenia działalności zarobkowej. Wspominana sprawa podziału ruchu w Paryżu wyraźnie, choć pośrednio, potwierdza to, bo przecież tam klucz został dobrany w taki sposób, żeby „odsiać” lotnictwo ogólne i biznesowe, czyli odciążyć trochę infrastrukturę, ale nie naruszyć równowagi konkurencyjnej między liniami lotniczymi korzystającymi z obiektów. Można powiedzieć, że sprawa paryska pokazuje, gdzie leżą granice narzędzia podziału ruchu lotniczego.

 

W jaki sposób administracyjny podział ruchu wpływa na przydzielone przewoźnikom czasy operacji tzw. sloty?

 

Tutaj sytuacja jest, można powiedzieć, brutalnie prosta. Sloty przepadają. Wracają do ogólnej puli, która podlega rozdziałowi przez koordynatora w kolejnym cyklu alokacji, na normalnych zasadach. Przewoźnicy nie mogą zasłaniać się tak zwanymi Grandfather Rights, które normalnie pozwalają zachować sloty jeżeli linia wykorzystała je w co najmniej osiemdziesięciu procentach w poprzednim sezonie. Ponadto, rozporządzenie 95/93 w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty z późniejszymi zmianami jednoznacznie wyłącza możliwość dochodzenia w takiej sytuacji jakichkolwiek roszczeń odszkodowawczych w związku z konsekwencjami utraty slotów.

 

Jak rozdzielić sloty uwolnione w wyniku podziału ruchu? Jakie to rodzi implikacje dla przewoźników a jakie dla portu lotniczego?

 

Tu jest relacja hierarchiczna. Rozdział slotów dokonywany przez koordynatora musi uwzględniać kryteria administracyjnego podziału ruchu lotniczego. To można powiedzieć, determinuje dalsze konsekwencje. Trzeba zastrzec, że dokładny scenariusz będzie zależał od konkretnych obranych kryteriów, ale uwzględniając wspomnianą hierarchię konsekwencją może być zmuszenie przewoźników do modyfikacji zachowania w celu pozostania w danym porcie.

 

Teoretycznie możliwa jest też sytuacja, że linia nie będzie zainteresowana przenosinami i zupełnie wycofa się z danego rynku. To są w znacznym stopniu spekulacje i ta niepewność właśnie jest największym problemem, pojawiającym się w momencie rozważania możliwych konsekwencji podziału. Jeżeli klucz podziału będzie dalej idący niż ten z Paryża, obejmujący głównie awionetki, to w gruncie rzeczy będziemy mieli do czynienia ze swego rodzaju inżynierią rynkową, i pomijając tutaj ocenę tego podejścia, konsekwencje takiego ręcznego sterowania rynkiem generalnie nie dają się dokładnie przewidzieć.

 

 

Anna Jakubczyk

PRTL.pl

 

 

 

Tagi:

Lotnisko | Przepisy | Komisja Europejska | KE | Przepustowość


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony