INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Fitness Check Wytycznych dotyczących pomocy publicznej dla linii i portów lotniczych – próba wstępnej oceny

Jakub Kociubiński, 2019-07-02
     

Tydzień temu rozpoczęły się, a potrwają do 19 lipca konsultacje dotyczące tego, czy opisywane wielokrotnie na łamach portalu PRTL Wytyczne dotyczące pomocy dla portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych (Dz. Urz. UE z 2014, C 99/3) dobrze spełniają swoją rolę, czy też potrzeba ich zmiany i uzupełnienia – tzw. Fitness Check. Tego typu inicjatywa nie jest konsultacjami prowadzonymi przed zmianą jakiegoś aktu, gdzie decyzja o potrzebie nowego dokumentu jest już podjęta, tylko pewnym przeglądem okresowym, który co najwyżej dopiero może doprowadzić do wszczęcia prac nad nowym aktem. Jest to jednocześnie dobra okazja, żeby przyjrzeć się funkcjonowaniu tych wytycznych i sformułować pewne wnioski dotyczące pomocy publicznej w sektorze. Nie ulega jednocześnie kwestii, że jest to na tyle duże i kompleksowe zjawisko, że pełnej analizy nie da się zawrzeć w ramach jednego krótkiego felietonu, dlatego konieczne jest skupienie się jedynie na wybranych zagadnieniach.

 

Na wstępie należy zaznaczyć, że formalnie rzecz biorąc wspomniane wytyczne (i w ogóle każde wytyczne w prawie Unii Europejskiej (UE)) nie stanowią bezpośredniego źródła prawa. Wskazują natomiast w jaki sposób Komisja Europejska (KE, Komisja) będzie stosować „twarde prawo” przyczyniając się tym samym do zwiększenia pewności i przewidywalności rozstrzygnięć. Jest to potrzebne dlatego, że przepis art. 107 ust. 3 lit. c TFUE, na podstawie którego oceniane są prawie wszystkie środki pomocowe w sektorze stanowi jedynie, że Komisja ma dyskrecjonalne kompetencje w zakresie decyzji w sprawie pomocy, ale nie precyzuje w najmniejszym stopniu, kiedy powinna być decyzja pozytywna, kiedy zaś negatywna. Dlatego właśnie „odbudowanie” ogólnego przepisu traktatowego dodatkowymi uszczegółowiającymi przesłankami jest ze wszech miar pożądane. Jednocześnie „miękki” charakter wytycznych sprawia, że zawsze istnieje możliwość odstąpienia od sformułowanych tam zasad i zastosowanie innej interpretacji przepisu traktatowego.

 

Przechodząc do oceny samych wytycznych, wydaje się, że dobry pomysłem jest utrzymanie rozpoczętego w 2005 roku podejścia ustanawiającego wytyczne dedykowane sektorowi (wtedy opublikowano pierwsze wytyczne „lotnicze”). Nie jest to powszechna praktyka patrząc na sposób regulacji innych dziedzin gospodarki, ale wydaje się, że specyficzne uwarunkowania branży uzasadniają ten krok. Szczególnie, że niektóre kwestie jak na przykład związane z funkcjonowaniem regionalnych portów lotniczych czy relacji między przewoźnikami a portami nie występują w innych sektorach w sposób umożliwiający zastosowanie prostej analogii.

 

Sztandarowym hasłem wprowadzania w 2014 roku reformy zasad pomocy publicznej w sektorze, która doprowadziła do stworzenia wspomnianych wytycznych było uzdrowienie sytuacji związanej z funkcjonowaniem regionalnych portów lotniczych. KE słusznie argumentowała, bazując między innymi na badaniach Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, że spora część tych obiektów posiada przeinwestowaną infrastrukturę i cieszy się bardzo niewielkim zainteresowaniem linii lotniczych. Na tyle małym, by nie można było biznesowo uzasadnić funkcjonowanie obiektu. Abstrahując od oceny źródeł i wszystkich konsekwencji samego problemu, z perspektywy kontroli pomocy publicznej „w zasięgu” pozostają tylko te kroki związane z budową lub rozbudową obiektów lub wykorzystanie publicznych środków do stymulowana ruchu lotniczego. Z obiektami, które już powstały bezpośrednio zrobić się już nic nie da, natomiast przyjęto (początkowo) zasadę, że te muszą w ciągu 7 lat od wejścia w życie wytycznych, czyli do 2021 uzyskać rentowność albo będą musiały upaść. To są zasadnicze cele reformy i tym samym główne dyrektywy interpretacyjne wytycznych. Jak w tym kontekście wypada ocena?

 

Zaraz po wejściu w życie opisywanych wytycznych Komisja wydała serię szeroko komentowanych decyzji dotyczących francuskich portów lotniczych (Angoulême, Pau Pyrénées i Nîmes i trochę później Klagenfurt), w których stwierdziła, że systemy preferencyjnych rabatów jakie te oferują przewoźnikom niskokosztowym stanowi w rzeczywistości niedozwoloną pomoc publiczna udzielaną tym przedsiębiorstwom. Chcąc skomentować ten krok należy z jednej strony odnotować, że sytuacja, gdy dzięki przewadze kontraktowej linia lotnicza może „uzależnić” od siebie mały port lotniczy i uzależniając kontynuowanie oferowania od bardzo preferencyjnych opłat była wielokrotnie przywoływana jako przykład dysfunkcyjnej struktury rynku. Źródłem owej dysfunkcji był fakt, że utrzymywany z publicznych środków port lotniczy ulokowany w regionie niemającym dużego potencjału komercyjnego posiada w swojej dyspozycji jedynie narzędzie w postaci owych opłat jako zachęta dla przewoźników. W tym kontekście można powiedzieć, że reforma zmierzała do likwidacji (lub przynajmniej zmniejszenia) nierównowagi w relacjach między portami a przewoźnikami.

 

Z drugiej strony należy wskazać, że zaostrzenie kursu KE nie wiązało się z wprowadzeniem do wytycznych żadnych szczególnych rozwiązań bezpośrednio wymierzonych w opisywane praktyki. Cała różnica opierała się na zmianie interpretacji głęboko zakorzenionej w prawie pomocy publicznej UE zasady inwestora rynkowego. Zgodnie z nią, jeżeli hipotetyczny racjonalny inwestor rynkowy zaangażowałby swoje zasoby na identycznych zasadach jak robi to państwo (lub jednostka publiczna jak port lotniczy) w badanej sytuacji, wówczas mamy do czynienia ze zwykłą nakierowaną na zysk inwestycją, nie zaś z interwencją w postaci pomocy publicznej. W nowszych decyzjach KE doszła do wniosku, że prywatny inwestor nie zdecydowałby się na taki krok, bo choć dzięki rabatom pojawiają się nowe operacje lotnicze, to jedna ich liczba jest na tyle mała, że nie zbliża portu do rentowności. Jest to interpretacja zupełnie odwrotna do wcześniejszej, poprzedzającej wytyczne, mającej początek w słynnej sprawie portu lotniczego w Charleroi, gdzie zasadnicza linia wykładni była taka, że choć być może preferencyjne warunki nie doprowadzą portu do równowagi finansowej, ale każde zmniejszenie strat jest działaniem racjonalnym, tym samym wypełniającym przesłanki testu inwestora rynkowego.

 

Nie wchodząc w bardziej szczegółowe rozważana dotyczące możliwości przeciwdziałaniu tego typu praktykom (opisywanych już na łamach portalu PRTL), można powiedzieć, że pewne zaostrzenie kursu, ostatecznie nie tak duże jak by się mogło wydawać jeszcze kilka lat temu, było skutkiem zmiany nastawienia Komisji, nie zaś tego, że otrzymana nowe instrumenty prawne. Wytyczne i całą reformę można potraktować tu jako pewien impuls, nie zaś formalne źródło zmian.

 

W związku z tym postawić można pytanie, czy można było, czy trzeba było, zrobić coś więcej? O ile istnieje dosyć powszechny konsensus, że opisywane praktyki „ukrytego” wspierania tanich linii lotniczych są per saldo szkodliwe dla rynku i panującej na nim równowagi konkurencyjnej, to chcąc uregulować zjawisko pojawia się pytanie jak skonstruować przepis? Czego miałby dotyczyć zakaz? jak zdefiniować daną praktykę? Każda tego typu definicja musi być z jednej strony na tyle prosta, żeby nie pozostawiała wątpliwości interpretacyjnych, a jednocześnie na tyle precyzyjna, żeby dawała użyteczne rezultaty w szeregu kolejnych spraw. Musi być jednocześnie na tyle ogólna, żeby można było w przyszłości objąć nią ewoluujące praktyki bez sytuacji luki w prawie a jednocześnie nie może być zbyt szeroka, żeby uniknąć zalewu nieistotnych spraw.

 

Już a pierwszy rzut oka widać, że te wymogi są nie do spełnienia. Mamy tu bowiem do czynienia z szeregiem relacji czasami obejmującym rabaty, czyli sytuację, kiedy nie ma bezpośredniego transferu środków, czasami kontrakty marketingowe, gdzie stroną może nie być port a np. izba turystyczna czy bezpośrednio samorząd.

 

Dlatego właśnie funkcjonuje tzw. obiektywna koncepcja pomocy, zgodnie z którą środek bada się przez pryzmat jego rzeczywistych skutków, nie zaś formy działania, żeby nie trzeba było budować nadmiernie skomplikowanych testów skupiających się na formalnych elementach konkretnej relacji biznesowej. W związku z tym wspominana zasada inwestora rynkowego, mimo pewnych niedostatków, pozostaje optymalnym narzędziem oceny środków państwowych w kontekście opisywanych praktyk. Sama zasada nie jest przypisana do sektora, zatem istnienie wytycznych nie ma w tym aspekcie większego znaczenia.

 

Tego samego nie można powiedzieć o inicjatywie doprowadzenia do pełnej rentowności regionalnych portów lotniczych. W założeniu po upłynięciu siedmioletniego okresu przejściowego zakończeniu ulec miało przyznawanie tzw. pomocy operacyjnej, czyli pomocy nieprzeznaczonej na konkretny projekt inwestycyjny, tylko po prostu na pokrycie bieżących kosztów działalności. Innymi słowy pomocy na utrzymanie na powierzchni nierentownych obiektów. W założeniu tylko najmniejsze, najbardziej odizolowane porty, obsługujące regiony peryferyjne – czyli zupełnie niszowe rynki i jednocześnie jedyne miejsca umożliwiające utrzymanie kontaktu z resztą świata - utrzymałyby prawo do publicznego finasowania (w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usługi publicznej).

 

Praktyka reform pomocy publicznej, w różnych sektorach, które wiązały się z „zaciśnięciem pasa” pokazuje, że rzeczywistość odbiega od kategorycznych zapowiedzi. Jest dużo łagodniejsza. Podobny trend daje się zauważyć także w odniesieniu do portów lotniczych. Początkowe restrykcyjne reguły udzielania wsparcia uzależniające kwalifikowalność od bardzo niewielkiego wolumenu obsługiwanego ruchu lotniczego i szczególnej sytuacji regionu zostały złagodzone w skutek postulatów europejskich portów i samorządów.

 

Z jednej strony można powiedzieć, że jest to dowód na to, że KE jest skłonna słuchać głosów zainteresowanych stron. Z drugiej natomiast można argumentować, że respektowanie wszystkich głosów nie jest wartością samą w sobie, szczególnie, że mamy tu do czynienia z podmiotami wypowiadającymi się we własnej sprawie. Należy bowiem wyraźnie rozgraniczyć sytuację, gdzie określona regulacja tworzy nadmierne utrudnienia dla przedsiębiorstw i jest szkodliwa dla ich operacji a sytuację, gdzie adresaci danego środka korzystający z dysfunkcyjnej struktury rynku nie chcą podjąć działań naprawczych wiążących się z pewnym trudem i brakiem gwarancji sukcesu, podczas gdy obecnie operowanie w środowisku pozbawionym ryzyka biznesowego, bo na publicznej kroplówce, jest komfortowe zarówno z perspektywy samego obiektu jak i samorządu sprawującego nad nim pieczę. Wydaje się, że w opisywanym przypadku mamy do czynienia z drugą z tych sytuacji.

 

Oczywiście można próbować argumentować, odwołując się do konkretnej sytuacji, że ten czy inny port lotniczy powinien być uprawniony do otrzymywania pomocy. Nie zmienia to jednak ogólnego założenia, że wsparcie powinno być traktowane jako wyjątek uzasadniany obiektywnymi okolicznościami, a nie samym faktem, że port już jest i coś z nim trzeba zrobić, bo politycznie zamknięcie obiektu będzie nie do przełknięcia.

 

Można w tym kontekście zaryzykować twierdzenie, że obserwowalny w całej Europie zwłaszcza na szczeblu samorządowym opór przed rozwiązaniem mogącym, docelowo doprowadzić do likwidacji portu lotniczego wynika z obecnego traktowania portu jako wyrazu pewnego prestiżu regionu, gdzie konieczność ponoszenia kosztów operacji pustawego obiektu jest uzasadnialna także przed lokalnymi wyborcami jako zarówno symbol znaczenia miasta/regionu jak i pod hasłem tworzenia narzędzi wzrostu gospodarczego. Jest prawdą, że działający węzeł komunikacyjny spełnia funkcje prorozwojowe, ale w przypadku portu lotniczego, na który nikt nie chce latać, ten wpływ jest iluzoryczny (wzrost generują połączenia), zatem tak prezentowany argument jest czysto populistyczny.

 

Jeżeli tego typu argumentacja, wyrażana wprost lub implicite stoi u podstaw protestów przeciwko utrzymaniu ostrego kursu dotyczącego możliwości udzielania stałej kroplówki regionalnym portom lotniczym, to właśnie takich głosów Komisja nie powinna słuchać i nie powinna im ulegać. Abstrahując od oceny tego typu podejścia jest to coś dokładnie sprzecznego z deklarowanymi celami reformy zasad finansowania portów lotniczych. Nie wdaje się, żeby można było uzasadnić wprowadzenie i kontynuowanie określonej wizji polityki regulacji w odniesieniu do sektora podejmując jednocześnie działania w celach radykalnie sprzecznych z wizją tej polityki.

 

Przedstawiciele nauk ekonomicznych mają pole do popisu dla udowodnienia czy obecne reguły dotyczące opisywanego rodzaju wsparcia są optymalne dla eliminacji „lotnisk-widm”, czy też wymagają zaostrzenia lub poluźnienia. Natomiast jeżeli proces decyzyjny w ramach polityki tworzenia i stosowania prawa zostanie maksymalnie zobiektywizowany, w oparciu o dane, to nie zmienia to faktu, że ostateczna decyzja dotycząca kształtu regulacji będzie zawsze arbitralna w tym sensie, że podjęta przez regulatora w oparciu o znane cele reformy.

 

Można zatem z pewną ostrożnością sformułować wniosek, że reforma stanowi krok w dobrym kierunku. Natomiast stanowi krok, który z jednej strony nie będzie w pełni skuteczny przez okoliczności natury obiektywnej – związane z praktycznymi problemami przeciwdziałania anomaliom w relacjach port-linia – a z drugiej względami natury subiektywnej, partykularnej związanych z uleganiem naciskom na bardziej łagodne podejście do stałego dofinansowywania nierentownych obiektów. Można wreszcie powiedzieć, odwołując się do ogólnego pytania, czy wytyczne powinny ulec zmianie, że same wytyczne skonstruowane są w na tyle ogólny i ramowy sposób (jak z resztą wszystkie wytyczne), że nie można traktować zawartych w nich rozwiązań jako pewnej rewolucji, tylko ostateczne rezultatu będą przede wszystkim determinowane od nastawienia Komisji w ramach szerokiej swobody interpretacyjnej, którą posiada.

 

Konsultacje są otwarte dla wszystkich – państw członkowskich, przedstawicieli przedsiębiorstw sektora, organizacji pozarządowych, stowarzyszeń i osób fizycznych. Jeżeli ktoś jest zainteresowany może przesłać swój głos na adres:

 

Directorate-General for Competition, Unit F2

Ref.: HT.5500

e-mail: COMP-AVIATION-EVALUATION@ec.europa.eu

 

Albo korespondencyjnie:

 

European Commission

Directorate-General for Competition

Ref.: HT 5500

State aid registry

1049 Bruxelles/Brussel

Belgique/België

 

 

Dr hab. Jakub Kociubiński

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

Tagi:

dotacje | Finanse | Linie lotnicze | Lotnisko | pomoc publiczna


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony