INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Dopuszczalność pomocy na otwieranie nowych połączeń – kryterium poprawy mobilności

Jakub Kociubiński, 2019-03-14
     

Problematyka relacji między przewoźnikami zwłaszcza niskokosztowymi a regionalnymi portami lotniczymi i kontrolującymi je władzami samorządowymi była i jest przedmiotem stałych kontrowersji. Podkreśla się, że preferencyjne warunki w postaci rabatów opłat lotniskowych i różnego rodzaju kontraktów marketingowych dla zachęcenia linii lotniczych do rozpoczęcia operacji w obiekcie zakłócają konkurencję na rynku prowadząc do „wyścigu zbrojeń” między poszczególnymi władzami lokalnymi przy wykorzystaniu publicznych pieniędzy. Zjawisko było jednym elementów, które wpłynęły na kształt wprowadzonej w 2014 roku reformy zasad finansowania portów lotniczych i przewoźników, opisywanej wielokrotnie także na łamach portalu PRTL. W jej ramach pomoc na otwieranie nowych połączeń (Start-up Aid) miała stanowić „legalną” alternatywę dla stosowanych wcześniej form ukrytej pomocy. Jeżeli jednak wspominane ukryte formy pomocy stosowane były w zasadzie dowolnie, to środek mający je zastąpić musiałby umożliwiać władzom publicznym analogiczny poziom elastyczności, żeby mógł wypełnić swoją rolę. Innymi słowy, gdyby był obudowany zbyt dużą liczbą przesłanek dopuszczalności i byłby uciążliwy do stosowania wówczas nie istniałaby zachęta do jego stosowania. Tym bardziej, że wspominane wsparcie w postaci rabatów opłat lotniskowych i kontraktów marketingowych co do zasady jest niezgodne z regułami pomocy publicznej, ale ta konkluzja nie zawsze jest oczywista i każdorazowo wymaga przeprowadzenia postępowania (zatem władza nie ryzykuje oskarżenia, że jawnie zadziałała contra legem) a poza tym jest trudno wykrywalna, więc istnieje pewna pragmatyczna zachęta do kontynuacji stosowania tych działań.

 

Celem pomocy na otwieranie nowych połączeń – zdefiniowanym przez Komisję Europejską (KE) w Wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych (Dz. Urz. UE z 2014 r., C 99/3) – jest przezwyciężenie obaw jakie linie lotnicze mogą mieć przed wejściem na nieznane rynki. Przyznawana może być przez okres nieprzekraczający trzech lat i dotyczyć portu lotniczego o rocznym przepływie podróżnych nieprzekraczającym 3mln. W założeniu połączenie ma się rozwijać przyciągając coraz większą liczbę pasażerów i tym samym generować wyższe przychody i ostatecznie zysk dla przewoźnika. Po upływie wspomnianego okresu trasa ma być w pełni rentowna i tym samym oczekuje się od przewoźnika, że pozostanie na danym rynku działając już bez żadnego wsparcia publicznego.

 

Tytułowa pomoc (jak większość środków pomocowych w EU) przyznawana jest na podstawie traktatowego przepisu art. 107 ust. 3 lit c TFUE. Stosowanie przepisu umożliwiającego KE dopuszczenie w zasadzie dowolnych środków pomocowych oparte jest na ogólnym „szablonie” interpretacyjnym. Jednym z elementów tego szablonu, warunkującym możliwość skorzystania z przepisu jest istnienie „celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania”. Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych stanowią, że ów cel zostanie spełniony przez środek pomocowy, jeśli:

  • zwiększa mobilności obywateli Unii i poprawia łączność z regionami poprzez otwarcie nowych tras; lub
  • pobudza rozwój regionalny regionów oddalonych.

 

Sposób sformułowania powyższych przesłanek jest dosyć kontrowersyjny. Pojęcie mobilności wskazane w pierwszym punkcie jest pojęciem nieostrym, które nie da się zdefiniować za pomocą „twardych” kryteriów. Tym bardziej, że jest wykorzystywane w licznych unijnych dokumentach programowych dotyczących różnych, często bezpośrednio niezwiązanych ze sobą, obszarów aktywności Unii – polityk społecznych, migracji pracowników i transportu. Zakres pojęcia będzie więc się różnić w zależności od kontekstu, ale przy braku precyzyjnej definicji i tak będzie stosowane dosyć intuicyjnie w oparciu o najbardziej potoczne słownikowe znaczenie. W kontekście technicznym związane będzie z funkcjonowaniem różnego rodzaju systemów umożliwiających integrację poszczególnych gałęzi transportu i szeroko pojęte polepszenie jakości usług transportowych przy wykorzystaniu między innymi nowych technologii (także nawet aplikacja do tych hulajnóg elektrycznych, które są wszędzie by się załapała po tę definicję). W odniesieniu do szeroko pojętej sfery socjalnej opisywane pojęcie rozumiane jest jako mobilność społeczna dotycząca różnie motywowanych migracji - podejmowania zatrudnienia czy nauki w innych regionach i innych krajach Unii Europejskiej. W tym kontekście proces obejmuje zarówno kwestie barier prawnych dla przemieszczania osób jak i perspektywę socjologiczną i ekonomiczną badającą determinanty tego procesu, jego dynamikę i skutki dla w społeczeństwa i gospodarki.

 

Próbując „przełożyć” tak szeroką koncepcję mobilności na kontrolę pomocy publicznej na otwieranie nowych połączeń, można przekonująco argumentować, że samej definicji każde połączenie transportowe, niezależnie czy lotnicze, kolejowe czy drogowe będzie służyło poprawie mobilności, gdyby rozumieć pojęcie jako techniczną opcję umożliwiającą przemieszczenie się. Prowadzi to do nieco paradoksalnego wniosku, że samo zastosowanie pomocy jest jednocześnie przesłanką jej dopuszczalności. W tym sensie przesłana będzie „z automatu” spełniona.

 

Natomiast to czy i w jakim stopniu mobilność w sensie społeczno-ekonomicznym rzeczywiście ulegnie poprawie pozostaje kwestią otwartą. Z tej perspektywy transport jako pewna techniczna możliwość przemieszczania się na odległości stanowi jedynie medium ułatwiające mobilność natomiast nie jest jej czynnikiem sprawczym. Ta będzie zależała od wielu czynników społecznych i ekonomicznych. Niezależnie jednak od tego czy one wystąpią czy nie stwierdzenie rzeczywistego wzrostu mobilności będzie niemożliwe na etapie kontroli prewencyjnej, czyli takiej, która odbywa się zanim środek pomocowy wejdzie w życie (taka jest ogólna zasada kontroli prawie wszystkich środków pomocowych). Z resztą w obliczu braku definicji pojęcia nie wiadomo co takie badanie miałoby obejmować, jakie parametry powinno wziąć się pod uwagę.

 

Dodatkowo w prawie pomocy publicznej UE standard oceny skutków środka ma charakter zupełnie podstawowy. Wystarczające jest wykazanie istnienie logicznie poprawnego mechanizmu oddziaływania środka. Jeżeli badanie ma charakter prewencyjny, to i tak nie ma rzeczywistych danych. To badanie odbywa się w na potrzeby stwierdzenia istnienia negatywnego wpływu na konkurencję i handel, natomiast wydaje się, że oceniając istnienie celu będącego we wspólnym interesie na potrzeby pomocy na otwieranie nowych połączeń lotniczych ten sam standard musi znaleźć zastosowanie. W przeciwnym wypadku doszłoby do paradoksalnej sytuacji, kiedy w ramach jednego postępowania funkcjonują dwa zasadniczo niekompatybilne standardy dotyczące dopuszczalności tego samego środka pomocowego.

 

W obliczu powyższych praktycznych problemów związanych z zastosowaniem kryterium mobilności, badanie sprowadza się przyjęcia z góry, że każde połączenie sprzyjać będzie mobilności – co jest do obrony - wówczas można argumentować że mamy do czynienia ze środkiem zbliżonym do pomocy operacyjnej, gdyż faktycznie dotyczy finansowania bieżącej działalności przedsiębiorstwa bez dowodu na istnienie konkretnego celu wykraczającego poza sam interes finansowy beneficjenta i dotyczącego na przykład rozwoju regionalnego. Otwieranie i zamykanie nowych połączeń jest przecież nieodłączną częścią działalności podstawowej każdego przewoźnika lotniczego.

 

Praktyka decyzyjna KE dotycząca stosowania pomocy na otwieranie nowych połączeń uprawnia do konkluzji, że przesłanki istnienia celu leżącego we wspólnym interesie skonkretyzowane w Wytycznych dotyczących pomocy dla portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych, oparte o nieostre kryterium wzrostu mobilności nie nadaje się do praktycznego zastosowania jako kryterium „kontrolujące” udzielanie pomocy. W praktyce środek pomocowy korzysta z nieformalnego domniemania, że te przesłanki są spełnione (np. decyzje SA.41815 Start-up aid for new routs from/to the airport of Comiso (city); SA.40744 Trapani airport start-up aid; SA.35979 Start-up aid to airlines departing from Oradea Airport; SA.35908 State aid scheme for new airlines departing from Sibiu; SA.35053 Start-up aid scheme to airlines departing from Craiova Airport; SA.34352 Start-up aid to airlines departing from Firenze and Pisa airports).

 

Z jednej strony można powiedzieć, że jest to pewna świadoma decyzja legislatora, gdyż tytułowa pomoc ma zastąpić ukryte wsparcie w formie rabatów opłat lotniskowych i kontraktów marketingowych, zatem musi być łatwe do stosowania. Oczywiście z drugiej strony można zastanawiać się czy w zliberalizowanym sektorze publiczne środki w ogóle powinny być wykorzystywane do finansowania docelowo rentownych połączeń lotniczych, ale przy opisywanej konstrukcji przesłanek tę kwestie można pominąć. Jednocześnie badania przeprowadzone w Hiszpanii, gdzie opisywany środek był często stosowany wskazywały, że przewoźnicy nie zostawali na danym rynku i rezygnowali z operacji w momencie zakończenia środka pomocowego albo wsparcie było przekształcane w obowiązek użyteczności publicznej umożliwiający bezterminowe subsydiowanie operacji lotniczych. Pojawia się zatem pytanie czy same bardzo łagodne „automatycznie” spełnione kryteria, które jak zostało wspomniane mają swoje uzasadnienie, nie prowadzą jednocześnie do możliwości nadużycia środka pomocowego, gdyż kontrola pozostaje fikcyjna. Co z kolei prowadzi do kolejnej kwestii, która będzie przedmiotem następnego felietonu, czy jest możliwe i zasadne stworzenie mechanizmów przeciwdziałających owemu nadużyciu, które byłyby skuteczne i nie nakładałyby nadmiernych restrykcji na władze publiczne i beneficjentów wsparcia.

 

Zdjęcie: yousef alfuhigi on Unsplash

 

Dr hab. Jakub Kociubiński

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

Tagi:

Linie lotnicze | Lotnisko | pomoc publiczna | Rozwój


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony