INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Pomoc publiczna na otwieranie nowych połączeń lotniczych – pytanie o skuteczność

Jakub Kociubiński, 2019-04-02
     

W poprzednim felietonie poruszona była kwestia kryteriów dopuszczalności pomocy publicznej na otwieranie nowych połączeń lotniczych. Funkcjonujące rozwiązania oparte są o bardzo łagodne kryteria dopuszczalności wiążące się z faktycznym przyznaniem państwom członkowskim carte blanche do finansowania otwierania nowych tras z publicznych środków.  Jednocześnie w świetle istniejących badań daje się zauważyć, że w poszukiwaniu korzystnych warunków działalności przewoźnicy typowo kończą operacje i przenoszą się w nowe miejsce w momencie, kiedy pomoc na otwierać połączeń ulega zakończeniu (przyznawana może być na maksymalnie trzy lata) szukając w ten sposób regionów, gdzie można skorzystać z kolejnych środków pomocowych. Można więc stwierdzić, że tytułowy środek pomocowy nie zdał egzaminu. W założeniu powinien minimalizować ryzyko wejścia nowych przewoźników na rynek, a w momencie, kiedy dana operacja okaże się rentowna linie lotnicze powinny być zainteresowane pozostaniem w danym regionie mimo zakończenia subsydiowania. System oparty był więc o ekonomiczną z zachętę, która nie zadziałała, gdyż z perspektywy przedsiębiorstwa najwyraźniej większy sens okazało się mieć wejście na nowy rynek i otrzymanie pomocy publicznej niż pozostanie na dotychczasowym nawet jeżeli operacja przynosiła pewien zysk. Wreszcie nawet trasa okaże się ostatecznie rentowna to być może inny rynek będzie oferować wyższą stopę zwrotu i wówczas będzie istnieć ekonomiczna zachęta, ale do wyjścia.

 

Pojawia się zatem pytanie, czy wykonalne jest wbudowanie w pomoc na otwieranie nowych połączeń lotniczych gwarancji pozostania na danym rynku, skoro „miękki” bodziec w postaci ekonomicznej zachęty nie zadziałał. Na pierwszy rzut oka logicznym rozwiązaniem może wydawać się wprowadzenie wymogu utrzymania operacji przez pewien czas po zakończeniu otrzymywania wsparcia. Takie rozwiązanie jest znane i stosowane w prawie pomocy publicznej w ramach wyłączeń blokowych przewidzianych dla pomocy regionalnej (GBER). Funkcjonuje tam rozwiązanie przeciwdziałające swoistemu „przeskakiwaniu” między obszarami, na których można otrzymać subsydiowanie. Przedsiębiorstwo, które zatrudnia pracowników i korzysta z pomocy regionalnej – na przykład działając w specjalnej strefie ekonomicznej - nie będzie uprawnione do otrzymania pomocy w nowym miejscu, jeżeli dokona przeniesienia zakładu pracy w czasie krótszym (w zależności od sytuacji) niż dwa lub pięć lat od czasu otrzymania pomocy w dotychczasowym obszarze działalności.

 

Powyższe rozwiązanie, które generalnie się sprawdza w przypadku pomocy regionalnej (mimo pewnych problemów z interpretacją kryteriów), nie nadaje się do prostego wpisania do pomocy na otwieranie nowych połączeń. Sytuacja połączeń lotniczych, których otwieranie nowych i zamykanie istniejących jest częścią rutynowej działalności przewoźnika (zwłaszcza niskokosztowego) nie wydaje się bowiem porównywalna z sytuacją, zakładu produkcyjnego z definicji przypisanego do jednego obszaru. Przeniesienie całego zakładu jest więc z perspektywy przedsiębiorstwa i udzielającej pomocy władzy publicznej dużo poważniejszym biznesowo krokiem niż otwarcie jednego połączenia dlatego nie wydaje się, żeby oba kroki powinny być obwarowane takimi samymi restrykcjami.

 

Poza tym wymogu pozostania na danym rynku może być problematyczne, jeżeli chodzi o zakres ograniczenia swobody działalności gospodarczej przedsiębiorstw. Linia lotnicza będzie bowiem musiała na określony czas zarezerwować zasoby do obsługi danej trasy. Siatka linii lotniczej, stanowi system naczyń połączonych i nawet jeżeli u przewoźników niskokosztowych połączenia nie są wzajemnie zsynchronizowane, jeśli chodzi o transfer pasażerów, to są funkcjonalnie połączone, gdyż od tego zależy między innymi kwestia optymalizacji wykorzystania załóg i maszyn. W związku z tym konieczność „zamrożenia” części operacji odbije się na innych obszarach działalności przedsiębiorstwa. Wydaje się więc że byłby to zbyt inwazyjny środek stanowiący nadmierne ograniczenie swobody działalności przedsiębiorstw. Innymi słowy korzyść odnoszona ze środka pomocowego nie równoważyłaby kosztów w postaci restrykcji operacyjnych.

 

Poza tym nie jest jasne jak ustalić czas trwania powyższego obowiązku. System mógłby przez to być zbyt uciążliwy dla samych linii lotniczych, a jeśli przewoźnicy nie byliby zainteresowani otrzymaniem tej formy wsparcia, wówczas dla zachęcenia ich do wejścia na rynki trzeba byłoby wrócić do kontrowersyjnej (i w pewnych przypadkach nielegalnej) praktyki zawierania kontraktów marketingowych i udzielania szczególnie preferencyjnych rabatów opłat lotniskowych. Czyli do status quo, który opisywana pomoc na rozpoczynanie nowych połączeń lotniczych miała zmienić.

 

Należy też podkreślić, że istotą wolnego rynku jest istnienie ryzyka biznesowego oznaczającego, że nie wszystkie posunięcia na rynku muszą okazać się skuteczne i przynieść zakładane efekty. Wejście na nowy rynek może po prostu okazać się fiaskiem i wówczas wydaje się nie tylko bezprzedmiotowym, ale wręcz potencjalnie groźnym dla linii lotniczej wprowadzenie nakazu utrzymywania deficytowych połączeń.  Można powiedzieć, że byłby to system „podwójnie karzący” przedsiębiorstwa za ostatecznie nietrafione decyzje biznesowe. Poza tym nawet jeżeli na potrzeby dyskusji przyjąć, że wprowadzony zostałby mechanizm uzależniający konieczność pozostania od rentowności operacji, to byłby trudny zastosowania w praktyce:

 

Musiałby być wprowadzony obowiązek odrębności księgowej. Jest to rutynowo stosowany zabieg w przypadku publicznego finansowania na przykład usług użyteczności publicznych. Beneficjent pomocy obligowany jest wówczas do utrzymywania odrębnych ksiąg dla wszystkich tych operacji, które finansowane są w formie pomocy publicznej. Natomiast istnieje wiele czynników determinujących koszty danej operacji lotniczej związanej między innymi z typem maszyny czy stosowanymi opcjami taryfowymi i nie wszystkie koszty dadzą się przypisać do konkretnej operacji lotniczej i wówczas ustalenie ich podziału będzie arbitralne, bo będzie musiało być ustalone z góry przez regulatora. W związku z tym przewoźnik chcąc wycofać się z zobowiązania do pozostania na rynku byłby w stanie sprawić, że operacja, przestanie przynosić zyski.

 

Ponadto rentowność danej trasy może ulegać fluktuacjom także system musiałby albo wymagać stałego monitorowania. Generalnie w takiej sytuacji można wprowadzić albo wymóg raportowania wyników przedsiębiorstw do władz publicznych (co wiąże się z kosztami zarówno po stronie przedsiębiorstw jak i władz), albo bazować na systemie kontroli dokonywanej u przedsiębiorstw. Obie opcje się nie wykluczają, a ich wspólną cechą jest powstanie zarówno dodatkowych kosztów jak i administracyjnych obciążeń nie rozwiązując żadnego z naszkicowanych powyżej problemów związanych z kontrolą księgowości beneficjentów pomocy. Do tego nie jest jasne jak jaki okres obrać jako benchmark dla badań – sezon, trzy miesiące rok? Ile czasu trasa musi przestać zarabiać na siebie, żeby zwolnić operatora z konieczności pozostania, a co, jeżeli w jednym kwartale jest rentowna, potem pod kreską a potem znowu na plusie? To wszystko są pytania, które dotyczą samej istoty wprowadzenia „twardego” nakazu pozostania na rynku. Na żadne z nich nie ma dobrej odpowiedzi co przemawia za praktyczną nieadekwatnością tego typu mechanizmu.

 

Poza tym, obecne rozwiązania dotyczące pomocy na otwieranie nowych połączeń ustalają jej wysokość w odniesieniu do wysokości opłat lotniskowych na danej trasie i nie są w żaden sposób powiązane z kosztami czy zyskami danej operacji lotniczej. Są to rozwiązania, które sprawiają, że natura korzyści odnoszona w wyniku zastosowania środka pomocowego nie wymaga wprowadzenia wymogu odrębności księgowej. Jeżeli taki wymóg byłby dodatkowo wprowadzony tylko na potrzeby monitorowania rentowności, wówczas stanowiłby dodatkowy ciężar administracyjny osłabiając tym samym atrakcyjność środka pomocowego dla potencjalnych beneficjentów.

 

Pomoc na otwieranie nowych połączeń lotniczych ujawnia więc pewien paradoks regulacyjny: Środek został wprowadzony jaki „legalna” alternatywa dla opisywanej wielokrotnie praktyki polegającej na udzielaniu przewoźnikom preferencyjnych rabatów opłat lotniskowych i zawieraniu różnego rodzaju kontraktów marketingowych. Żeby spełnić swoją rolę musi być więc prosta w stosowaniu – musi stanowić atrakcyjną alternatywę. Tymczasem właśnie arbitralność i brak przejrzystości wspomnianej praktyki umożlwiający dowolne kształtowanie relacji port-linia stanowi z perspektywy stosujących atut tego rozwiązania i jednocześnie coś co tytułowa pomoc publiczna ma wyeliminować. Nie ulega kwestii, że skuteczność prawa będzie zależeć zarówno od istnienia reguł niepremiujących próby ich obejścia jak i skutecznego mechanizmu nadzoru. Te dwa elementy są współzależne i nie mogą funkcjonować w izolacji od siebie. Kontrola nie będzie bowiem zadowalająco skuteczna, jeżeli system będzie sprzyjał jego obejściu, gdyż wówczas taka praktyka stanie się nagminna co z przyczyn czysto praktycznych nie pozwoli utrzymać wysokiej wykrywalności. Samo zwalczanie wspominanych wielokrotnie praktyk w postaci zawierania kontraktów marketingowych i udzielania bardzo preferencyjnych rabatów opłat lotniskowych samo z siebie nie doprowadzi więc do eliminacji zjawiska, jeżeli alternatywne postepowanie nie będzie dla przedsiębiorstw alternatywne. Z kolei, jeżeli owa alternatywa, którą stanowi pomoc na otwieranie owych połączeń będzie uciążliwa w stosowaniu wiążąca się z szeregiem administracyjnych obciążeń, wówczas będzie brakować chętnych do skorzystania z niej, szczególnie, że wykrycie niedopuszczalnej pomocy publicznej w formie wspominanych kontraktów i rabatów jest trudne.

 

 

Dr hab. Jakub Kociubiński

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

Tagi:

Linie lotnicze | Lotnisko | Pasażer | pomoc publiczna


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony